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中國人民銀行關于《非存款類放貸組織 條例(征求意見稿)》的說明


2015-08-13

一、制定條例的必要性

    非存款類放貸組織,是指經營放貸業務但不吸收公眾存款的機構。隨著我國金融業不斷發展,信貸市場層次也不斷豐富。目前,除傳統的金融機構貸款業務外,各類非存款類貸款組織的放貸活動和民間借貸活動比較活躍,構成了我國信貸市場的重要部分,豐富了我國信貸市場層次。為了促進信貸市場健康發展,規范非存款類放貸組織經營行為,公平保護借貸當事人的合法權益,有必要制定非存款類放貸組織條例。

(一)有利于完善多層次信貸市場,為發展普惠金融提供制度基礎。當前,我國信貸體系包容度仍有不足,信貸資源配置不平衡,針對小微企業、“三農”和中低收入人群的金融服務還存在短板。非存款類放貸組織作為多層次信貸市場重要組成部分,需要進一步規范發展,更好發揮積極作用。從國際經驗看,非存款類放貸組織在發達國家和發展中國家普遍存在,定位于“小額、短期、分散”這一細分市場,為經濟社會發展提供了有力支持。制定本條例有助于為非存款類放貸組織發展營造公平、透明、可持續的政策環境和制度基礎;有助于深入貫徹黨的十八屆三中全會“發展普惠金融”的要求,引導更多金融活水服務小微、“三農”等金融服務覆蓋不足的群體,促進金融包容;有助于增加信貸市場的多層次性,更好滿足不同層次的信貸需求。

(二)有利于規范民間融資、打擊非法集資。當前,各地民間融資活動還存在一些突出問題,例如社會資金脫實向虛,民間融資中介化趨勢明顯,大量以投資咨詢公司、資產管理公司、擔保公司等名義經營放貸業務的機構缺乏有效監管,民間融資領域非法集資案件高發,存在較大風險隱患。因此,有必要開正門、堵邪路,對各類不吸收存款從事放貸業務的組織和個人納入統一監管,明確監管責任,加大非法放貸活動查處力度,形成正面激勵與負面威懾相結合的激勵約束機制,使民間融資浮出水面、陽光運行,保護合法、打擊非法,為更有效地規范民間融資、防范和打擊非法集資建立長效機制和制度基礎。

(三)有利于加強金融消費者權益保護。為加強對金融消費者權益的保護,有必要加強對非存款類放貸組織行為的監管,從借貸合同的基本要素、信息披露、本金利息計算、禁止捆綁搭售、貸款廣告、債務催收、禁止掠奪性放貸和客戶信息保護等方面提出明確要求,全面規范非存款類放貸組織的商業行為,明確行為底線,平衡保護借貸雙方合法權益,保障公平競爭,防止放貸業務涉暴涉黑,促進行業健康發展。

人民銀行在深入調查研究、總結實踐經驗,廣泛聽取各方面意見,并借鑒其他國家和地區經驗的基礎上,起草了《非存款類放貸組織條例(征求意見稿)》(以下簡稱征求意見稿)。

二、征求意見稿的主要內容

(一)條例的適用范圍。

征求意見稿規定,在中華人民共和國境內發生的、不吸收公眾存款的放貸業務,適用本條例。法律、行政法規以及國務院決定對特定組織經營放貸業務另有規定的,從其規定(第二條)。非存款類放貸組織是在工商行政管理部門注冊登記,并經省級人民政府監督管理部門批準取得經營放貸業務許可,經營放貸業務但不吸收公眾存款的機構(第三條)。據此,本條例旨在規范小貸公司及沒有明確監督管理部門的其他非存款類放貸組織,國務院決定由有關部門監管的典當行、證券期貨經營機構、消費金融公司、汽車金融公司、貸款公司等非存款類放貸組織不適用本條例。同時,征求意見稿明確了放貸、經營放貸業務的定義以及不屬于經營放貸業務的情形。此外,鑒于網絡小額貸款利用互聯網開展業務,與利用傳統渠道開展業務在性質上并無不同,結合2015年人民銀行等十部委聯合發布的《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》,征求意見稿規定,非存款類放貸組織通過互聯網平臺經營放貸業務的,應遵守本條例有關規定,并由銀監會制定網絡小額貸款的監管細則(第五十條)。

(二)關于非存款類放貸組織的設立與終止。

放貸業務是典型的金融業務,基于風險防范和金融消費者權益保護等考慮,有必要對經營放貸業務實行許可制度,這也是國際慣例,美國、德國、英國等國家和我國香港等地區都對放貸業務采取牌照管理。因此征求意見稿規定,除依法報經監督管理部門批準并取得經營放貸業務許可的非存款類放貸組織外,任何組織和個人不得經營放貸業務(第四條第一款)。同時,征求意見稿對非存款類放貸組織的組織形式和名稱、高管任職條件、注冊資本要求、申請許可程序,跨區經營審批、重大事項變更審批以及解散和破產、撤銷等事項作了規定(第二章)。

關于注冊資本,征求意見稿規定,非存款類放貸組織應當具有與業務規模相適應的實繳注冊資本,有限責任公司不得低于500萬元,股份有限公司不得低于1000萬元。這是考慮到放貸業務的特殊性,特別是非存款類放貸組織主要以自有資金放貸,需要保留一定的實繳注冊資本門檻。同時我國經濟發展水平地域差別大,注冊資本門檻不宜過高,500萬元和1000萬元的規定維持了《中國銀行業監督管理委員會、中國人民銀行關于小額貸款公司試點的指導意見》對小額貸款公司注冊資本的最低要求,體現了政策的延續性(第十二條)。關于經營地域,征求意見稿規定非存款類放貸組織取得經營放貸業務許可證后,可依法在省內經營,不受縣域限制??缡?、自治區、直轄市經營應當經擬開展業務的省級人民政府監督管理部門批準,并接受業務發生地監督管理部門的監督管理(第十五條)。非存款類放貸組織的重大事項變更、解散和破產,需經監督管理部門批準(第十六條、第十七條)。

(三)關于業務經營規則。

為規范非存款類放貸組織的經營行為,征求意見稿對非存款類放貸組織的業務經營規則作了規定,包括:主要運用自有資金從事放貸業務,也可以通過發行債券、向股東或銀行業金融機構借款、資產證券化等方式融入資金從事放貸業務,監督管理部門可以確定非存款類放貸機構融入資金余額與資本凈額的比例上限;發放貸款前應當與借款人簽訂書面合同;按照規定向借款人提供相關信息,進行風險提示;與借款人協商確定的貸款利率和綜合有效利率不得違反法律有關規定;完善內部治理機制,制定本組織的業務規則,建立、健全本組織的風險管理和內部控制機制;對借款人的信用情況、貸款用途、還款能力等進行審查,在貸款發放后持續跟蹤調查貸款投向和借款人的還款能力;建立貸款損失撥備、貸款減免和呆賬核銷制度;不得違反借款人意愿搭售產品或附加其他的不合理條件,不得采取欺詐、脅迫、誘導等方式向借款人發放與其自身貸款用途、還款能力等不相符合的貸款;所發布的廣告中應當清楚展示經營放貸業務許可證編號并明確開展業務的地域范圍;以合法、適當方式為逾期借款人提供還款提醒服務,采用外包方式進行債務催收的,應建立相應的業務管理制度,不得約定僅按欠款回收金額提成的方式支付傭金;不得以不合法、不公平或不正當手段催收債務;對于在工作中獲取的借款人和第三人的商業秘密、個人隱私及其他個人信息予以保密;及時、準確、完整地向金融信用信息基礎數據庫提供信貸信息。(第三章)

(四)關于監督管理。

一是非存款類放貸組織監管體制。國務院銀行業監督管理機構、中國人民銀行在金融監管協調部際聯席會議制度的框架內,依據本條例制定公布非存款類放貸組織監督管理規則,指導省、自治區、直轄市人民政府對非存款類放貸組織進行監管和風險處置,協調國務院有關部門解決非存款類放貸組織監督管理及發展中的重大問題。各省、自治區、直轄市人民政府負責轄區內非存款類放貸組織的監管,可授權專門部門作為非存款類放貸組織的監督管理部門。非存款類放貸組織跨省、自治區、直轄市開展業務的,由注冊地監督管理部門和業務發生地監督管理部門根據屬地原則履行監督管理職責,并建立信息共享和監管協作機制。國務院銀行業監督管理機構、中國人民銀行督促省、自治區、直轄市人民政府按照本條例規定,切實履行相關職責。(第七條、第八條、第九條)

二是監督管理部門的主要工作職責。包括加強對非存款類放貸組織的監督管理,查處其違法、違規行為,依法撤銷有重大違法違規行為的非存款類放貸組織;建立非存款類放貸組織違法行為舉報獎勵制度;開展行業統計分析和評估工作;處置重大風險事件;對行業自律組織的活動進行監督等。(第三十二條、第三十三條第二款、第三十四條第二款)

三是監督管理措施。包括調查取證等現場檢查措施以及信息收集、分析評估等非現場監管措施。(第三十三條)

四是非存款類放貸組織應當遵守的監管要求。包括依法向監督管理部門報送資產負債表、利潤表以及其他財務會計、統計報表和資料;參照執行中國人民銀行發布的關于金融機構反洗錢和反恐怖融資的規定,防范洗錢和恐怖融資風險等。(第三十四條第一款、第三十五條)

五是建立全國性非存款類放貸組織行業自律組織,履行自律、維權、協調、服務等職責,接受國務院銀行業監督管理機構、中國人民銀行的指導。非存款類放貸組織應當成為全國性行業自律組織的成員。(第三十六條)

此外,征求意見稿還對違法行為的法律責任作了規定。(第五章)

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